یکی از شایعترین تخلفات ساختمانی که وکلا باید با جزئیات آن آشنا باشند، تخلف تغییر کاربری است که بر اساس آرا و رویههای موجود، به دو دسته اصلی تقسیم میشود:
۱. دستهبندی و انواع تخلفات تغییر کاربری
- تغییر کاربری از غیرتجاری به تجاری: این حالت شامل تبدیل هرگونه کاربری غیرتجاری (مانند مسکونی، پارکینگ یا انباری) به تجاری است.
- سایر موارد تغییر کاربری: این دسته شامل تبدیل کاربریهای غیرتجاری به یکدیگر یا سایر موارد (غیر از تجاری) میشود، مانند تبدیل انباری به مسکونی، مسکونی به اداری، یا باغ به صنعتی.
درک تفاوت میان سه مفهوم کلیدی بسیار حیاتی است: فضا، تصرف اداری (بهرهبرداری) و تغییر کاربری (عرصه).
- فضای مربوط به ساختمان: به فضاهایی اطلاق میشود که دسترسی مستقل ندارند (مانند بوفه در یک باشگاه ورزشی یا فضای تأسیسات) و مشمول تغییر کاربری تجاری نیستند.
- تغییر تصرف یا کارکرد: مربوط به بهرهبرداری و کاربرد اعیانی (ساختمان) است و زمانی رخ میدهد که واحدی با دسترسی مستقل (مانند یک واحد مسکونی) به واحد اداری تغییر بهرهبرداری داده شود. این امر میتواند در صلاحیت کمیسیون ماده ۱۰۰ قرار گیرد.
- تغییر کاربری عرصه: مربوط به تغییر کاربری زمین اصلی است و این تغییر در صلاحیت کمیسیون ماده ۵ است. خلط مباحث مربوط به این مفاهیم (که در مقررات ملی ساختمان نیز آمده) در برخی آرای دیوان عدالت اداری صورت گرفته است.
۲. جریان امور و ضمانت اجراها در کمیسیونها
الف) تغییر کاربری از غیرتجاری به تجاری:
در این مورد، حکم قطعی قانون تعطیلی و اعاده به وضع سابق است. قانونگذار در تبصره بند ۲۴ ماده ۵۵ حکم تعطیلی را مقرر کرده است.
- ابطال رویه جریمه: پیش از این، رأی شماره ۱۰۷ دیوان عدالت اداری (در سال ۱۳۹۱) به کمیسیون ماده ۱۰۰ اجازه میداد که ضمانت اجرای جریمه یا تخریب را انتخاب کند.
- تغییر رویه (۱۴۰۴): دو رأی جدید هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، به شمارههای ۶۵۶ و ۵۶۸۶ (صادر شده در ۱۴۰۴)، رأی سابق شماره ۱۰۷ را از بین برده و تصریح کردند که حکم قانون تعطیلی است و کمیسیون حق صدور رأی جریمه یا تخریب را ندارد.
- عواقب تعطیلی: در صورت صدور حکم تعطیلی، ملک دچار مشکلات جدی حقوقی میشود؛ مالک نمیتواند پایان کار دریافت کند، نقل و انتقال ملک یا بخشهای آن با مشکل مواجه میشود، و ملک قابلیت به رهن گذاشته شدن نزد بانک را از دست میدهد.
ب) سایر موارد تغییر کاربری (غیرتجاری به غیرتجاری):
طبق مفاد رأی وحدت رویه ۵۶۸۶ دیوان عدالت اداری (۲۸/۵/۱۴۰۴)، در این موارد نیز نباید حکم جریمه یا تخریب صادر شود. استدلال این رأی این است که تغییر کاربری مربوط به بهرهبرداری از بناست و نه اضافه بنا، و از آنجا که عدم پرداخت جریمه منجر به تخریب میشود و در بسیاری از موارد تغییر کاربری بنایی اضافه نشده تا تخریب شود، صدور حکم جریمه غیرقانونی است. لذا، این رأی حکم تعطیلی را مقرر میدارد. (لازم به ذکر است که منتقدین این رأی معتقدند حکم صحیح در این موارد باید اعاده به وضع سابق باشد نه تعطیلی).
۳. ایرادات کلیدی و نکات آموزشی
- اشتباه در صلاحیت کمیسیون: رأی ۵۶۸۶ دیوان عدالت اداری این اشتباه را مرتکب شده که تغییر کاربری را منحصراً در صلاحیت کمیسیون ماده ۵ دانسته و ماده ۱۰۰ را فاقد صلاحیت میداند. این در حالی است که میتوان استدلال کرد تغییر تصرف (بهرهبرداری از اعیانی) در صلاحیت ماده ۱۰۰ است و در مواردی مانند مناطق تجاری/اداری شلوغ، کمیسیون میتواند به جای اعاده، جریمه را برای تغییر تصرف لحاظ کند.
- خطر تقاضای کاهش جریمه: اگر کمیسیون ماده ۱۰۰ به هر دلیلی (بر خلاف رویه جدید) حکم به جریمه صادر کرد، وکلا باید به موکل توصیه کنند که تمکین کند. به طمع اینکه جریمه در دیوان عدالت اداری کم شود، نباید تقاضای ابطال جریمه را داشت، زیرا بر اساس آرای جدید (مانند ۵۶۸۶)، دیوان ممکن است حکم جریمه را به ضمانت اجرای قانونی (تعطیلی یا اعاده) تبدیل کند که میتواند وضعیت موکل را بدتر سازد.
- نادیده گرفتن اصول دادرسی: در برخی پروندهها، دیوان عدالت اداری اصول آیین دادرسی مدنی، از جمله قاعده منع تعدی از خواسته (که خواسته متقاضی صرفاً کاهش میزان جریمه بوده است) و قاعده منع تشدید مجازات (برخلاف رأی وحدت رویه ۵۷۸ اسفند ۱۳۹۰) را نادیده گرفته است. شعبهای از دیوان به خوبی بیان کرده بود که تبدیل جریمه به حکم شدیدتر تعطیلی، حق دادخواهی را از اشخاص سلب میکند.
در نهایت، وکلا باید آگاه باشند که با وجود شفافیت قانون در مورد لزوم تعطیلی (در مورد غیرتجاری به تجاری)، برخی افراد در فضای مجازی آرای جدید را به گونهای نمایش میدهند که گویی جریمههای میلیاردی از بین رفته و مشکلی نیست، در حالی که حکم واقعی کمیسیون در غیاب جریمه، تعطیلی است.
نکاتی کلیدی و جمعبندی:
۱. تفکیک سهگانه مفاهیم و خلط مباحث در آراء دیوان
یکی از مهمترین نکاتی که در منابع آمده، لزوم تفکیک سه مفهوم مجزا است که متأسفانه در برخی آرای دیوان عدالت اداری (مانند رأی ۵۶۸۶) خلط شده است. وکلا باید این مفاهیم را کاملاً متمایز بدانند:
- فضای مربوط به ساختمان: فضاهایی هستند که دسترسی مستقل ندارند (مانند بوفه در یک باشگاه ورزشی یا فضای تأسیسات) و مشمول تغییر کاربری تجاری یا تغییر تصرف نیستند. تعریف این فضاها در مبحث ۴ مقررات ملی ساختمان آمده است.
- تغییر تصرف یا کارکرد: مربوط به بهرهبرداری و کاربرد اعیانی (ساختمان) است؛ مثلاً تبدیل یک واحد مسکونی دارای دسترسی مستقل به واحد اداری. این تغییر، به لحاظ استدلال برخی حقوقدانان، میتواند در صلاحیت کمیسیون ماده ۱۰۰ باشد، زیرا مربوط به مرحله بهرهبرداری از بناست، نه احداث .
- تغییر کاربری عرصه: مربوط به تغییر کاربری زمین اصلی است و این تغییر در صلاحیت کمیسیون ماده ۵ است.
ایراد رأی ۵۶۸۶: این رأی به اشتباه بیان داشته که تغییر کاربری منحصراً در صلاحیت کمیسیون ماده ۵ است و کمیسیون ماده ۱۰۰ حق رأی دادن ندارد، در حالی که موضوع تغییر تصرف (بهرهبرداری) میتواند همچنان در صلاحیت ماده ۱۰۰ قرار گیرد.
۲. نقد رویه جدید دیوان در سایر موارد تغییر کاربری
در خصوص سایر موارد تغییر کاربری (مثل انباری به مسکونی یا مسکونی به اداری)، رأی وحدت رویه ۵۶۸۶ حکم به تعطیلی میدهد و صدور حکم جریمه یا تخریب را غیرقانونی میداند.
- نکته قابل نقد: این حکم تعطیلی برای مواردی مانند تبدیل انباری به مسکونی اشتباه است، زیرا شخص نهایتاً میخواهد از ملکش به صورت مسکونی استفاده کند. حکم صحیح در این موارد باید اعاده به وضع سابق باشد نه تعطیلی.
۳. خطرناکترین توصیه حقوقی (منع طمع)
مهمترین نکتهای که وکلا باید به آن توجه ویژه داشته باشند، پذیرش حکم جریمه صادر شده توسط کمیسیون ماده ۱۰۰ (حتی اگر سنگین باشد) و خودداری از شکایت به دیوان عدالت اداری به طمع کاهش آن است.
- علت ممنوعیت شکایت: با توجه به آرای جدید هیئت عمومی دیوان (مانند ۵۶۸۶)، اگر شاکی برای کاهش جریمه به دیوان مراجعه کند، دیوان ممکن است حکم جریمه را به دلیل غیرقانونی بودن، با ضمانت اجرای قانونی (تعطیلی یا اعاده به وضع سابق) جایگزین کند که میتواند وضعیت موکل را بسیار بدتر سازد.
- نادیده گرفتن اصول دادرسی: در این موارد، دیوان عدالت اداری اصول مهمی چون قاعده منع تعدی از خواسته (چرا که خواسته اولیه کاهش جریمه بوده، نه ابطال کامل حکم) و قاعده منع تشدید مجازات (مستند به رأی وحدت رویه ۵۷۸) را نادیده گرفته است. این امر در واقع حق دادخواهی را از اشخاص سلب میکند.
به عبارت دیگر، وکلا باید به موکلین خود توصیه کنند که تمکین در مقابل جریمه، هرچند سنگین، ممکن است بهتر از درگیر شدن با حکم تعطیلی باشد که عواقب بسیار جدیتری چون عدم صدور پایان کار یا مشکلات نقل و انتقال دارد . این شرایط همانند موقعیتی است که امام علی (ع) در نامه ۳۱ نهجالبلاغه بیان میکند: "قد یکون الیاءس ادراکا اذا کان الطمع هلاکا" (ناامیدی ممکن است به موفقیت بینجامد و طمع گاهی مایه هلاکت است).
دیدگاه خود را بنویسید